Πορτογαλία: Συμφωνία δισεκατομμυρίων με την Ιταλία για φρεγάτες - Αντιδράσεις για το κόστος

Στις 20 Ιουλίου φέτος, ο Λουίς Μοντενέγκρο έβαλε τέλος σε μία διπλωματική αποχή άνω της δεκαετίας, κατά την οποία κανένας Πορτογάλος πρωθυπουργός δεν είχε επισκεφθεί την Ιταλία, και μετέβη στη Ρώμη για να ανακοινώσει, πλάι στην ομόλογό του Τζόρτζια Μελόνι, τη μεγαλύτερη στρατιωτική επένδυση της Πορτογαλίας στην περίοδο της δημοκρατίας.

ΔΙΑΦΉΜΙΣΗ

ΔΙΑΦΉΜΙΣΗ

Πρόκειται για ένα μεγασυμβόλαιο ύψους 3,9 δισ. ευρώ για την απόκτηση τριών φρεγατών υψηλής τεχνολογίας FREMM EVO της πιο πρόσφατης έκδοσης της αρχικής κλάσης FREMM, με παράδοση που προβλέπεται μεταξύ 2029 και 2030. Τα πλοία θα αντικαταστήσουν τρεις από τις πέντε φρεγάτες κλάσης Vasco da Gama, που μπήκαν σε υπηρεσία τη δεκαετία του ’90 και βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους.

Η υπογραφή της συμφωνίας με τη Fincantieri, κατασκευάστρια εταιρεία που ανήκει σε φορέα ελεγχόμενο από το ιταλικό Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, καθιστά την Πορτογαλία το πρώτο ξένο κράτος που αγοράζει αυτό το νέο μοντέλο. Η μοναδική παραγγελία μέχρι σήμερα προερχόταν από το ίδιο το ιταλικό Πολεμικό Ναυτικό, το οποίο σύναψε συμβόλαιο για τις δύο πρώτες μονάδες τον Ιούλιο του 2024 και επίσης σκοπεύει να τις ρίξει στο νερό προς το τέλος της δεκαετίας.

Διατηρώντας τα πλεονεκτήματα της προηγούμενης σειράς, αυτή η πλατφόρμα σχεδιάστηκε για να ανταποκριθεί στις προκλήσεις του σύγχρονου ναυτικού πολέμου, διαθέτοντας προηγμένη ψηφιακή αρχιτεκτονική: έχει τη δυνατότητα ταχείας αναβάθμισης και επεξεργασίας δεδομένων, παρεμβολής εχθρικών επικοινωνιών, καταστροφής σμηνών drones με χαμηλό κόστος ή εκτέλεσης επιθέσεων σε βάθος και από μεγάλη απόσταση, χωρίς αύξηση του κινδύνου απώλειας ανθρώπινων ζωών.

Παρά τον πρωτοποριακό χαρακτήρα, η συμφωνία, η οποία απορροφά σχεδόν το 70% των 5,8 δισ. ευρώ που έχουν διατεθεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση στην Πορτογαλία στο πλαίσιο του προγράμματος δανείων SAFE, προκάλεσε έντονη πολιτική αντιπαράθεση. Εγέρθηκαν αμφιβολίες για την τιμή, τη διαδικασία απευθείας ανάθεσης, το πραγματικό οικονομικό όφελος για την εγχώρια βιομηχανία και τους μηχανισμούς ελέγχου.

Στο μεταξύ, ξέσπασε αντιπαράθεση μετά από δημοσίευμα της διαδικτυακής εφημερίδας 24Horas (πηγή στα Πορτογαλικά) σχετικά με φερόμενη προμήθεια 90 εκατ. ευρώ που η NT Group, εκπρόσωπος της Fincantieri στην Πορτογαλία εδώ και αρκετά χρόνια, φέρεται να έχασε αφού υποτίθεται ότι παραμερίστηκε από την ιδιωτική μεσολάβηση της συναλλαγής λίγο πριν από την επίσημη υπογραφή του συμβολαίου.

Μετά από αρκετές εβδομάδες σιωπής, η NT Group διευκρίνισε ότι δεν συμμετείχε στην επίσημη ομάδα διαπραγμάτευσης για την αγορά ούτε παρέστη στις τελικές συναντήσεις μεταξύ των δύο χωρών, διαβεβαιώνοντας ότι δεν διεκδικεί καμία πληρωμή από το πορτογαλικό κράτος.

Σε ανακοίνωσή της, η εταιρεία με έδρα τον Σεϊσάλ αναφέρει ωστόσο ότι, εκπροσωπώντας τη Fincantieri, είχε «υλική, τεκμηριωμένη και άμεση» συμβολή στην προώθηση του μοντέλου FREMM EVO και στην «ανάπτυξη της ευκαιρίας». Τυχόν αποζημίωση, προσθέτει, θα ζητηθεί από το ιταλικό ναυπηγείο και όχι από την Πορτογαλία.

Το κύριο κόμμα της αντιπολίτευσης, το Chega, και το Σοσιαλιστικό Κόμμα (PS) κατηγόρησαν την κυβέρνηση για έλλειψη διαφάνειας. Ο ακροδεξιός σχηματισμός έκανε λόγο ακόμη για «σοβαρές υποψίες» περί «διαφθοράς και υπεξαίρεσης δημόσιων πόρων», ζητώντας από την Εισαγγελία την έναρξη έρευνας για τη συμφωνία, καθώς και κοινοβουλευτικές ακροάσεις του υπουργού Εθνικής Άμυνας, Νούνο Μέλο, και εκπροσώπου της NT Group.

Αρνούμενος ότι υπάρχουν προμήθειες ή εμπλοκή οποιασδήποτε πορτογαλικής εταιρείας στη διαδικασία, ο Νούνο Μέλο ξεκαθάρισε ότι κανένα μέλος της κυβέρνησης δεν είχε ρόλο στην επιλογή των φρεγατών, υπογραμμίζοντας ότι οι συνομιλίες καθοδηγήθηκαν από τις γενικές διευθύνσεις εξοπλισμών χωρίς πολιτική παρέμβαση. Ο υπουργός έκανε επίσης γνωστό ότι θα προσφύγει στη Δικαιοσύνη κατά των βουλευτών του Chega Αντρέ Βεντούρα (που είναι και πρόεδρος του κόμματος) και Πέδρο Φραζάο, καθώς και κατά της εφημερίδας 24Horas.

Άμεση συμφωνία μεταξύ κρατών

Η επιλογή του ιταλικού μοντέλου FREMM EVO για την ενίσχυση του εθνικού στόλου είχε κλειδώσει πάνω από μισό χρόνο πριν από την υπογραφή του μνημονίου στη Ρώμη, σύμφωνα με το Diário de Notícias (πηγή στα Πορτογαλικά) (DN).

Σε συνέντευξη Τύπου τον Δεκέμβριο του 2025 για την ανακοίνωση νέας μονάδας παραγωγής τεθωρακισμένων οχημάτων, ο Νούνο Μέλο κλήθηκε να απαντήσει σε ερωτήσεις για την επένδυση στο ναυτικό και ήδη τότε είχε τονίσει ότι η απόφαση βασίστηκε αποκλειστικά σε τεχνικά κριτήρια. «Ως υπουργός δεν επιλέγω εξοπλισμό», υπογράμμισε, εξηγώντας ότι η αξιολόγηση έγινε από ειδικούς των τριών κλάδων των Ενόπλων Δυνάμεων, της Γενικής Διεύθυνσης Εξοπλισμών και Περιουσίας Άμυνας και της Γενικής Διεύθυνσης Πόρων Εθνικής Άμυνας.

Επίσημη πηγή του Υπουργείου Άμυνας δήλωσε στην DN τον Δεκέμβριο ότι ελήφθησαν υπόψη παράγοντες όπως η τεχνολογία, ο κύκλος ζωής και οι προθεσμίες παράδοσης, με την τελευταία να θεωρείται από τις πιο σημαντικές – οι Βρυξέλλες απαιτούσαν να είναι διαθέσιμος ο εξοπλισμός έως το 2030. Η Fincantieri πληρούσε αυτή την προϋπόθεση, αλλά, σύμφωνα με την DN, η γαλλική Naval Group εγγυόταν επίσης την παράδοση των τριών φρεγατών μέσα στο ίδιο έτος.

Οι εταιρείες που επιλέχθηκαν για την προμήθεια στρατιωτικού εξοπλισμού στο πλαίσιο του προγράμματος SAFE προέρχονταν από έξι χώρες – Ιταλία, Γαλλία, Φινλανδία, Γερμανία, Ισπανία και Βέλγιο. Αφού οριστικοποιήθηκε η επιλογή της ιταλικής Fincantieri, η κυβέρνηση ακολούθησε το μοντέλο συμφωνίας κράτους προς κράτος, χωρίς δημόσιο διαγωνισμό.

Στον τομέα της Άμυνας, και παρότι υπάρχουν ειδικοί κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις σε ευρωπαϊκό (Οδηγία 2009/81) και εθνικό επίπεδο (Διάταγμα-Νόμος 104/2011), οι συμφωνίες κράτους προς κράτος εξαιρούνται από αυτή τη διαδικασία, εξηγεί στην Euronews ο Πέδρο Κουτίνιο, καθηγητής Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Lusíada και στο Πανεπιστήμιο του Μίνιο.

«Αυτό συνδέεται, ουσιαστικά, με το γεγονός ότι βασικός στόχος των δημόσιων συμβάσεων είναι η προστασία του ανταγωνισμού. Καθώς όμως τα συμβόλαια μεταξύ κρατών δεν συνάπτονται στην αγορά, δεν υπάρχει ανταγωνισμός προς προστασία», εξηγεί. Για τον ειδικό στις δημόσιες συμβάσεις, ωστόσο, η εσωτερική τεχνική αξιολόγηση που έγινε στο προκαταρκτικό στάδιο της συμφωνίας «στερείται λεπτομερειών» και η απλή διεξαγωγή της δεν αρκεί για να καλυφθούν οι υποχρεώσεις διαφάνειας.

Η Πορτογαλία και η Ιταλία υπέγραψαν αυτό που αποκαλείται «Executive Arrangement», βασισμένο σε «τεχνική επιλογή» και «πλαισιωμένο από τις αρμόδιες αρχές εξοπλισμών και την OCCAR [Οργανισμός για την Κοινή Συνεργασία σε Θέματα Εξοπλισμών]», σημειώνει ο Αντόνιο Μπρας Μοντέιρο, ειδικός σε ζητήματα Ασφάλειας και Άμυνας, σε συνέντευξή του στην Euronews.

«Ο διαχωρισμός μεταξύ στρατιωτικής αξιολόγησης και πολιτικής απόφασης μου φαίνεται σωστή προσέγγιση για ένα πρόγραμμα αυτού του χαρακτήρα», αναφέρει. Ο Μπρας Μοντέιρο θεωρεί ότι «μια ισχυρή στρατιωτική αξιολόγηση», σε συνδυασμό με άλλες «θεσμικές βαθμίδες» που παρέχουν οι αρχές εξοπλισμών των δύο κρατών και η OCCAR, είναι «σημαντική εγγύηση».

Ο αναλυτής, που δρα ως ανεξάρτητος ειδικός στο πλαίσιο πρωτοβουλιών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στον τομέα της Άμυνας και συμμετέχει στη Βιομηχανική Συμβουλευτική Ομάδα του ΝΑΤΟ (NIAG), διευκρινίζει πάντως ότι απαιτείται «δημόσια εξήγηση, εντός των ορίων της εμπιστευτικότητας, για την τιμή, τα γενικά κριτήρια επιλογής και τα οφέλη για την Πορτογαλία».

Παρακολούθηση «που δεν είναι ανεξάρτητη»

Ο Νούνο Μέλο διαβεβαιώνει ότι η Βουλή θα έχει πρόσβαση σε όλη την τεκμηρίωση σχετικά με την αγορά των τριών φρεγατών, αλλά η Transparency International (πηγή στα Πορτογαλικά) (TI), μη κερδοσκοπική οργάνωση, θεωρεί ανεπαρκή τον μηχανισμό ελέγχου που δημιούργησε η κυβέρνηση.

Η Επιτροπή Παρακολούθησης Επενδύσεων στην Άμυνα (CAID), που προορίζεται να ελέγχει τη χρήση των πόρων του SAFE, συστάθηκε με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου που δημοσιεύθηκε δύο ημέρες μετά την ανακοίνωση της αγοράς των φρεγατών. Αυτή η δομή, κατά την TI Πορτογαλίας, «δεν είναι ανεξάρτητη»: η οργάνωση υπενθυμίζει ότι ο πρόεδρος της CAID διορίζεται από το Υπουργικό Συμβούλιο μετά από πρόταση του υπουργού Άμυνας και μπορεί να παυθεί με τον ίδιο τρόπο οποιαδήποτε στιγμή.

Είναι επείγον να ενισχυθούν οι αμυντικές ικανότητες, παραδέχεται η TI, επισημαίνοντας παράλληλα ότι αυτή η ανάγκη δεν μπορεί να «νομιμοποιεί το να ανατεθεί ο έλεγχος 5,8 δισ. ευρώ, χωρίς μέσα και χωρίς εγγυήσεις ανεξαρτησίας, σε φορείς που λογοδοτούν στα μέλη της κυβέρνησης που εγκρίνουν τη δαπάνη».

Για να διαπιστωθεί αν το ύψος του συμβολαίου είναι αναλογικό, θα ήταν αναγκαία, κατά τον Πέδρο Κουτίνιο, μια εξαντλητική καταγραφή των συγκεκριμένων χαρακτηριστικών των παραγγελθέντων πλοίων (μήκος, πρόωση, οπλισμός, για παράδειγμα), ακολουθούμενη από σύγκριση με τις παραγγελίες «εξοπλισμού ουσιαστικά ίδιου» που έχουν κάνει άλλα κράτη.

Ο καθηγητής Δικαίου παρατηρεί, ωστόσο, ότι μια τέτοια ανάλυση θα ήταν δύσκολο να πραγματοποιηθεί «καθώς θα προϋπέθετε γνώση δυνητικά ευαίσθητων λεπτομερειών όχι μόνο για τις πορτογαλικές φρεγάτες αλλά και για εκείνες άλλων χωρών».

Η TI αναγνωρίζει ότι οι πληροφορίες στον τομέα της Άμυνας είναι απόρρητες και ευαίσθητες και άρα πρέπει να προστατεύονται. Αυτή η προστασία, όμως, απαιτεί «τεκμηριωμένη ταξινόμηση», ενώ πρέπει να «υπόκειται σε έλεγχο από εξωτερικό φορέα». Αν η πληροφορία δεν μπορεί να δημοσιοποιηθεί στο ευρύ κοινό, συνεχίζει η TI, πρέπει «να είναι πλήρως προσβάσιμη σε όσους ασκούν εποπτεία».

«Μόνο έτσι υλοποιείται η διοικητική διαφάνεια», προσθέτει.

Φουσκωμένη τιμή;

Τα τελικά συμβόλαια εξακολουθούν να βρίσκονται υπό διαπραγμάτευση, όπως υπενθυμίζει ο Μπρας Μοντέιρο, και επομένως «δεν υπάρχει ακόμη πλήρης δημόσια ανάλυση όλων των κονδυλίων». Ο υπουργός Άμυνας έχει ήδη παραδεχθεί ότι η τιμή των τριών πλοίων είναι «δυνητικά υψηλότερη» από εκείνη της ιταλικής συμφωνίας, λόγω των ειδικών επιχειρησιακών απαιτήσεων του πορτογαλικού Πολεμικού Ναυτικού και του χρηματοδοτικού πλαισίου του SAFE, το οποίο υποχρεώνει σε υπολογισμό του κόστους με βάση τον προβλεπόμενο πληθωρισμό για τις ημερομηνίες παράδοσης (2029 και 2030).

Με βάση τα επίσημα στοιχεία που έχουν δημοσιοποιηθεί μέχρι σήμερα, η Πορτογαλία θα καταβάλει, τουλάχιστον, 250 εκατ. ευρώ περισσότερα ανά φρεγάτα σε σχέση με την Ιταλία.

Παρά τις οδηγίες του Νούνο Μέλο, που επιμένει στην εμπιστευτικότητα των συμφωνημένων ποσών, ο πρωθυπουργός Λουίς Μοντενέγκρο διευκρίνισε ότι η κατασκευή των τριών πλοίων θα κοστίσει μεταξύ 3 και 3,1 δισ. ευρώ (πάνω από 1 δισ. ανά μονάδα), με τα υπόλοιπα 800 έως 900 εκατ. ευρώ να προορίζονται για στοιχεία εφοδιαστικής υποστήριξης και συντήρησης.

Η Ιταλία, πάλι, παρήγγειλε (πηγή στα Πορτογαλικά) το 2024 δύο φρεγάτες FREMM EVO για συνολικό ποσό κοντά στα 1,5 δισ. ευρώ, δηλαδή 750 εκατ. ευρώ ανά πλατφόρμα, πράγμα που σημαίνει ότι το πορτογαλικό κράτος καταβάλλει εκ των προτέρων τιμή ανά μονάδα κατά 33% υψηλότερη από εκείνη που προβλέπεται στο ιταλικό συμβόλαιο για εξοπλισμό με 95% ομοιότητα.

Παρ’ όλα αυτά, ο Μπρας Μοντέιρο, που ηγείται τεχνικών προ-συμβατικών αναλύσεων του ΝΑΤΟ για την υποστήριξη του σχεδιασμού προγραμμάτων στρατιωτικών προμηθειών, τονίζει ότι οι δύο χώρες βρίσκονται σε διαφορετικές καταστάσεις. Η Ιταλία έχει ήδη σε υπηρεσία δέκα φρεγάτες FREMM (πηγή στα Πορτογαλικά) και διαθέτει «εκπαιδευμένο προσωπικό» σε μια πλήρη δομή με δυνατότητες συντήρησης, υποδομές, stocks και «εδραίωση της βιομηχανικής βάσης» γύρω από αυτόν τον τύπο πλοίου. Η Πορτογαλία, αντίθετα, με την προσθήκη μιας νέας κλάσης, «ξεκινά πρακτικά από το μηδέν» και θα έχει «αρχικά κόστη που ο ιταλικός φορέας εκμετάλλευσης δεν αντιμετωπίζει στον ίδιο βαθμό».

Το ιταλικό κράτος μπορεί έτσι να έχει επωφεληθεί από οικονομίες κλίμακας, αν και δεν υπάρχουν επαρκείς δημόσιες πληροφορίες για να συγκριθούν όλες οι πτυχές των δύο προγραμμάτων προμηθειών.

«Δεν υπάρχει πραγματικά τιμή καταλόγου για φρεγάτα τέτοιας πολυπλοκότητας», υπογραμμίζει ο Μπρας Μοντέιρο, πριν τονίσει ότι η διαμόρφωση, τα ραντάρ, τα συστήματα μάχης, οι υποδομές ή το χρονοδιάγραμμα παράδοσης μπορούν να μεταβάλουν σημαντικά την τελική τιμή.

Καθώς απαλλάσσεται από τους κανόνες των δημόσιων συμβάσεων, το πορτογαλικό κράτος δεν δεσμεύθηκε από τεχνικό κατάλογο υποχρεώσεων, σημειώνει ο Πέδρο Κουτίνιο, γεγονός που του έδινε νομικό περιθώριο να διαπραγματευθεί τα ποσά. Σε κάθε περίπτωση, ο πανεπιστημιακός προειδοποιεί ότι πρέπει να αποφεύγονται υπεραπλουστευμένες αναλύσεις. Για παράδειγμα, μικρές αλλαγές που ενδεχομένως ζητηθούν μπορεί να οδηγήσουν τον κατασκευαστή σε «δαπανηρές τροποποιήσεις» με αντίκτυπο στην τιμή.

Ο πανεπιστημιακός, που έχει ειδικευτεί στη μελέτη των δημόσιων συμβάσεων στον αμυντικό τομέα, τονίζει επίσης ότι κάθε προμηθευτής καθορίζει τα ποσά που θα λάβει με βάση μεταβλητές όπως η εμπορική στρατηγική, το κόστος παραγωγής ή ο όγκος εργασίας.

Ένα πρόσφατο ιστορικό προηγούμενο που αποτυπώνει αυτή την κατάσταση σημειώθηκε το 2024, όταν η Ινδονησία αγόρασε από τη Fincantieri δύο φρεγάτες κλάσης PPA έναντι 1,18 δισ. ευρώ, οι οποίες βρίσκονταν ήδη υπό κατασκευή και προορίζονταν αρχικά για τον ιταλικό στόλο. Την επόμενη χρονιά, η Ρώμη υπέγραψε συμβόλαιο με τα εθνικά ναυπηγεία της για να αντικαταστήσει τις δύο μονάδες που κατευθύνθηκαν προς Τζακάρτα, καταβάλλοντας αυτή τη φορά μικρότερο ποσό: 700 εκατ. ευρώ συνολικά. Η διαφορά χρησιμοποιήθηκε από τους κατασκευαστές για να καλύψουν την αναδιαμόρφωση των συστημάτων μάχης, που αφαιρέθηκαν από το πρότυπο του ΝΑΤΟ, την αλλαγή των ραντάρ και την εκτροπή της γραμμής παραγωγής.

Το πορτογαλικό πακέτο των 3,9 δισ. ευρώ καλύπτει τον βασικό οπλισμό που ενσωματώνεται στα πλοία και τη διατήρηση της λειτουργίας τους, συμπεριλαμβανομένων των ανταλλακτικών (εφεδρικών εξαρτημάτων) και της πρώτης μεγάλης συντήρησης, που έχει προγραμματιστεί για το 2035. Το εθνικό πρόγραμμα προβλέπει ακόμη, με χωριστά συμβόλαια, την προμήθεια πυραύλων, καθώς και την προσαρμογή της Ναυτικής Βάσης της Λισαβόνας και την αναζωογόνηση του Ναυπηγείου του Αλφέιτε.

«Σε μια προμήθεια τέτοιας κλίμακας, η τιμή του πλοίου είναι μόνο μέρος της εξίσωσης. Αυτό που πρέπει να συγκρίνεται είναι το κόστος δημιουργίας, λειτουργίας και υποστήριξης της ικανότητας σε βάθος τριών δεκαετιών», σημειώνει ο Αντόνιο Μπρας Μοντέιρο, ο οποίος θεωρεί «λογική» την εξαίρεση των νέων ελικοπτέρων από το συμβόλαιο των φρεγατών FREMM EVO, ιδίως επειδή ο στόλος των πέντε ελικοπτέρων Lynx έχει ήδη εκσυγχρονιστεί μέσω προγράμματος ύψους 69 εκατ. ευρώ.

«Με τις νέες φρεγάτες να προβλέπεται να ενταχθούν από το 2029 και με τα Lynx να έχουν διάρκεια ζωής έως περίπου το 2035, υπάρχει ένα μεταβατικό παράθυρο που επιτρέπει την έγκαιρη προετοιμασία της εναέριας ικανότητας που θα τις διαδεχθεί. Σε μια ναυτική ικανότητα σχεδιασμένη για τουλάχιστον 30 χρόνια, το ζητούμενο είναι να εξασφαλιστεί η συνέχεια της οργανικής εναέριας συνιστώσας σε όλο τον κύκλο ζωής», υποστηρίζει.

Από στρατιωτική σκοπιά, η Πορτογαλία κάνει ένα σημαντικό ποιοτικό άλμα και, για πρώτη φορά, θα διαθέτει δυνατότητες αεράμυνας και αντιπυραυλικής άμυνας. Για να είναι όμως επιτυχημένο, αυτό το πρόγραμμα προμηθειών θα πρέπει να υπερβεί τη χρηματοοικονομική διάσταση.

«Η καλύτερη βιομηχανική απόδοση μιας προμήθειας Άμυνας δεν έγκειται μόνο στα χρήματα που επιστρέφουν στην οικονομία. Βρίσκεται στη γνώση, στην τεχνολογική ικανότητα και στην αυτονομία υποστήριξης που παραμένουν στη χώρα στη διάρκεια των 30 χρόνων ζωής των πλοίων», καταλήγει ο ειδικός, ο οποίος συντονίζει μελέτη του NIAG για πιο αποδοτικές λύσεις στην αεράμυνα και την αντιπυραυλική άμυνα.