Αντίθεση της Ουγγαρίας στο πακέτο 90 δισ. ευρώ για την Ουκρανία: 48ο βέτο στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αυξανόμενη ανησυχία για την παγίδα της ομοφωνίας.
Το δικαίωμα βέτο επιτρέπει στα κράτη μέλη να μπλοκάρουν αποφάσεις του Συμβουλίου σε τομείς όπου οι Συνθήκες απαιτούν ομοφωνία και όχι ψηφοφορία με πλειοψηφία.
ΔΙΑΦΉΜΙΣΗ
ΔΙΑΦΉΜΙΣΗ
Η ενεργοποίηση αυτής της εξουσίας μπορεί να οδηγήσει ολόκληρη την ΕΕ σε πολιτικό αδιέξοδο: αρκεί ένα μόνο κράτος μέλος που διαφωνεί για να αποτρέψει την έγκριση των προτεινόμενων μέτρων.
Οι εθνικές κυβερνήσεις κάνουν χρήση αυτού του δικαιώματος μόνο όταν θεωρούν ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου θίγουν τα κυριαρχικά τους συμφέροντα. Ωστόσο, αξιοποιείται ολοένα και περισσότερο ως μέσο πίεσης για την αποσπάση παραχωρήσεων από την ΕΕ, ιδίως μετά τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία το 2022.
Σύμφωνα με τον Michal Ovádek, λέκτορα Ευρωπαϊκών Θεσμών, Πολιτικής και Πολιτικών στο University College London, τα κράτη μέλη έχουν ασκήσει το βέτο τους 48 φορές σε φακέλους εξωτερικής πολιτικής, δημοσιονομικές αποφάσεις και βήματα διεύρυνσης.
Με 21 βέτο, η Ουγγαρία είναι μακράν η χώρα που παρεμποδίζει περισσότερο τις αποφάσεις. Η Πολωνία μπλόκαρε 7 αποφάσεις του Συμβουλίου, και ακολουθούν η Ελλάδα, η Ολλανδία και η Αυστρία, με 2 βέτο η καθεμία. Άλλα κράτη μέλη, όπως η Κύπρος, η Ρουμανία και η Βουλγαρία, έχουν αξιοποιήσει το δικαίωμα ομοφωνίας τουλάχιστον μία φορά.
Γιατί υπάρχει το βέτο;
Ενώ το 80% της νομοθεσίας της ΕΕ εγκρίνεται με ειδική πλειοψηφία, η ομοφωνία παραμένει κεντρική στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.
Αυτό σημαίνει ότι και τα 27 κράτη μέλη πρέπει να συμφωνήσουν ώστε μια ενέργεια να εγκριθεί και να εφαρμοστεί. Αν ένα κράτος μέλος ασκήσει βέτο και ψηφίσει κατά μιας απόφασης, η απόφαση δεν μπορεί να τεθεί σε ισχύ και ολόκληρη η διαδικασία παραλύει.
«Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ένας πολύπλοκος οργανισμός. Οι αποφάσεις λαμβάνονται με διαφορετικό τρόπο ανά πολιτική, και τα κράτη μέλη έχουν ισχυρά κίνητρα να ασκούν ισχύ. Αυτό αποτελεί μείζον πρόβλημα, γιατί μπορεί πραγματικά να μπλοκάρει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε μια περίοδο που η ενότητα είναι αναγκαία», δήλωσε ο Patrick Müller, καθηγητής Ευρωπαϊκών Σπουδών στο Centre for European Integration Research του Πανεπιστημίου της Βιέννης και στη Vienna School for International Studies.
Η ομοφωνία υπάρχει επειδή η ΕΕ είναι ένωση κυρίαρχων κρατών και όχι ομοσπονδιακή ένωση. Αυτό σημαίνει ότι τα εθνικά συμφέροντα τίθενται πάνω από τους ευρωπαϊκούς στόχους. Επιτρέποντας την ομοφωνία, η ΕΕ δεν θέλησε να εξαναγκάσει τα κράτη μέλη να συναινούν σε πολιτικές αποφάσεις που προσκρούουν στη συνταγματική τους ταυτότητα.
Το 2009, η Συνθήκη της Λισαβόνας διεύρυνε τη χρήση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία. Σήμερα, η ομοφωνία παραμένει ο κανόνας σε καίριους τομείς πολιτικής: την κοινή εξωτερική και πολιτική ασφάλειας, την άμυνα, τη διεύρυνση, τις αλλαγές των Συνθηκών και τμήματα του προϋπολογισμού της ΕΕ.
Οι υποστηρικτές της ομοφωνίας τονίζουν ότι η από κοινού λήψη αποφάσεων διασφαλίζει ισχυρή δημοκρατική νομιμοποίηση. Προστατεύει επίσης μια δίκαιη, συναινετική προσέγγιση και την ισορροπία ισχύος μεταξύ μεγάλων και μικρών κρατών μελών.
Πέρα από το ότι επιβραδύνει τη λήψη αποφάσεων, η ομοφωνία μπορεί να εμποδίσει την ΕΕ να αντιδρά έγκαιρα. Οι επικριτές υποστηρίζουν ότι η έλλειψη συναίνεσης οδηγεί σε κατακερματισμένες αντιδράσεις σε μεγάλες κρίσεις. Αυτό συνεπάγεται τεράστιο γεωπολιτικό κόστος, αποδυναμώνοντας την αξιοπιστία της ΕΕ και επιτρέποντας σε άλλες δυνάμεις να καλύψουν το κενό.
Στις Βρυξέλλες, η συζήτηση για την ομοφωνία έχει αναζωπυρωθεί από το 2022. Τα επανειλημμένα βέτο της Ουγγαρίας σε δέσμες κυρώσεων και σε χρηματοδοτική βοήθεια προς την Ουκρανία τροφοδότησαν ανησυχίες για ολοένα και συχνότερα πολιτικά αδιέξοδα και παράλυση της Ευρώπης στις αντιδράσεις της.
Για να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα και να απλοποιηθεί η διαδικασία λήψης αποφάσεων, ο Γάλλος πρόεδρος Εμανουέλ Μακρόν πρότεινε το 2022 την επέκταση της ειδικής πλειοψηφίας και σε άλλους τομείς πολιτικής.
Ωστόσο, η ιδέα απέχει πολύ από το να είναι απλή. Προϋποθέτει μεταρρυθμίσεις των Συνθηκών και σημαντική απώλεια ελέγχου σε κρίσιμα πεδία πολιτικής, κάτι που συγκρούεται με τα ίδια τα συμφέροντα των κρατών μελών.
«Κανείς δεν μπορεί να εκβιάζει την ΕΕ»
Ο πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Αντόνιο Κόστα δήλωσε ότι «κανείς δεν μπορεί να εκβιάζει τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα» μετά το βέτο της Ουγγαρίας στο δάνειο προς την Ουκρανία κατά τη σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου τον Μάρτιο.
Παρότι είναι συνηθισμένη στους περιορισμούς που συνεπάγεται η ομοφωνία, η Ευρώπη καλείται πλέον να αντιμετωπίσει τη στρατηγική χρήση του βέτο από τα κράτη μέλη.
Τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν ολοένα περισσότερο την ομοφωνία ως μοχλό πίεσης. Επιστρατεύουν μια απόφαση πολιτικής, όπως οι κυρώσεις ή τα βήματα διεύρυνσης, για να αποσπάσουν άσχετες μεταξύ τους παραχωρήσεις. Στις περισσότερες περιπτώσεις, στόχος των χωρών ήταν να πιέσουν τις Βρυξέλλες σχετικά με παγωμένα κονδύλια της ΕΕ και διαφωνίες για το κράτος δικαίου, προβάλλοντας ως επιχείρημα την υπεράσπιση των εθνικών τους συμφερόντων.
Αυτό συμβαίνει επειδή «λείπουν οι επίσημες δικλίδες ασφαλείας που θα απέτρεπαν τα κράτη μέλη από το να προσφεύγουν στο βέτο», υποστήριξε ο Müller.
Τα κράτη μέλη αρνούνται κάθε σύνδεση ανάμεσα στην απόφαση την οποία μπλοκάρουν και στην άσκηση εκβιασμού. Η αναγνώριση μιας τέτοιας σύνδεσης θα ισοδυναμούσε με ομολογία κατάχρησης της ομοφωνίας που προβλέπουν οι Συνθήκες. Θα αποδυνάμωνε τον μοχλό πίεσης και θα αύξανε τους νομικούς και πολιτικούς κινδύνους. Αντίθετα, επιμένουν ότι το βέτο τους αφορά αποκλειστικά τη συγκεκριμένη απόφαση και αποσκοπεί στην υπεράσπιση των εθνικών συμφερόντων.
«Η Ουγγαρία προσπαθεί να συγκαλύψει αυτή τη σύνδεση, ώστε να μην είναι εύκολα ανιχνεύσιμη, να μην είναι ρητή. Δημιουργείται η εντύπωση ότι όλα αυτά αφορούν απλώς την εξωτερική πολιτική. Κάποιος θα μπορούσε απλώς να το αποκαλέσει εκβιασμό ή, αν προτιμάτε, σκληρό παζάρι», είπε ο Müller στο Euronews.
Σύμφωνα με τη Thu Nguyen, αναπληρώτρια συμπρόεδρο του Κέντρου Ζακ Ντελόρ στο Βερολίνο, το βέτο χρησιμοποιείται συχνά κοντά σε εθνικές εκλογές για την ενίσχυση της συσπείρωσης. «Η άσκηση βέτο είναι επίσης ένας τρόπος να σταλεί μήνυμα στο εθνικό εκλογικό σώμα ότι, ίσως, τα εθνικά συμφέροντα προστατεύονται ή ότι μια κυβέρνηση, βάζω τη φράση σε εισαγωγικά, “τα βάζει με τις Βρυξέλλες”», δήλωσε η Nguyen.
Η ΕΕ έχει επιλογές
Παρότι είναι περιορισμένες, η ΕΕ διαθέτει ορισμένες επιλογές για να αποτρέψει το βέτο από το να παραλύει σημαντικές αποφάσεις. Μία άτυπη μέθοδος είναι η πολιτική απομόνωση, όταν άλλες κυβερνήσεις συντονίζονται για να ασκήσουν πίεση ή να βάλουν στο περιθώριο μια χώρα που κάνει χρήση βέτο (όπως έχει συμβεί επανειλημμένα στις αντιπαραθέσεις με τον Όρμπαν για τη στήριξη της ΕΕ προς την Ουκρανία). Σε τέτοιες περιπτώσεις, τα υπόλοιπα κράτη μέλη διαπραγματεύονται εκτός του επίσημου πλαισίου ή απειλούν να προχωρήσουν χωρίς τη χώρα που μπλοκάρει την απόφαση, για να την αναγκάσουν σε συμβιβασμό.
Σύμφωνα με τη Nguyen, «υπάρχουν ρήτρες γεφύρωσης, μέσω των οποίων το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο μπορεί να δώσει άδεια ώστε οι αποφάσεις να λαμβάνονται με ειδική πλειοψηφία αντί για ομοφωνία».
Ωστόσο, η μετάβαση στην ειδική πλειοψηφία προϋποθέτει τη συμφωνία όλων των κρατών μελών.
«Στο παρελθόν έχουν υπάρξει ορισμένες ευρηματικές λύσεις. Στο Συμβούλιο της ΕΕ τον Δεκέμβριο του 2023, τα κράτη μέλη κατέφυγαν στο περίφημο “διάλειμμα για καφέ”, κατά το οποίο ο Βίκτορ Όρμπαν βγήκε από την αίθουσα και οι υπόλοιποι μπόρεσαν να αποφασίσουν. Αυτό προϋποθέτει ότι το κράτος μέλος που ασκεί βέτο αποχωρεί από την αίθουσα ή επιτρέπει οικειοθελώς στους άλλους να προχωρήσουν με την απόφαση».
Μια άλλη τυπική επιλογή είναι η ενεργοποίηση του άρθρου 7.
«Πρόκειται για μια διαδικασία που επιτρέπει στην ΕΕ να αναστέλλει τα δικαιώματα ψήφου ενός κράτους μέλους στο Συμβούλιο, όταν παραβιάζει κατάφωρα τις αξίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
Τα κράτη μέλη εμφανίζονται απρόθυμα να καταφύγουν σε αυτή τη λύση. «Είναι μια διαδικασία που εφαρμόζεται μόνο όταν υπάρχει ουσιώδης και συνεχιζόμενη παραβίαση των αξιών της ΕΕ, όπως η δημοκρατία, το κράτος δικαίου, τα ανθρώπινα δικαιώματα, η ανθρώπινη αξιοπρέπεια», εξηγεί η Nguyen.
Αυτό θα αφαιρούσε στην πράξη το δικαίωμα βέτο των χωρών, αλλά είναι πολιτικά δύσκολο, καθώς απαιτεί σχεδόν ομόφωνη συμφωνία από τα υπόλοιπα κράτη.
«Και αυτή είναι μια διαδικασία που χρειάζεται ομοφωνία, χωρίς όμως το εμπλεκόμενο κράτος μέλος […], αλλά κι εκεί δεν έχουμε καταφέρει πραγματικά να προχωρήσουμε. Αν υπάρχει κάποια λύση, θα ήταν να βρούμε τον τρόπο να προχωρήσουμε με το άρθρο 7», δήλωσε η Nguyen στο Euronews.
Η επιλογή αυτή ενεργοποιήθηκε κατά της Πολωνίας το 2017 και έκλεισε το 2024, και κατά της Ουγγαρίας το 2018.
Ένας ακόμη άτυπος τρόπος παράκαμψης είναι η οικονομική πίεση. Η ΕΕ μπορεί να αποφασίσει να συνδέσει την πρόσβαση σε κονδύλια με τον σεβασμό των προτύπων του κράτους δικαίου, όπως συνέβη με δισεκατομμύρια ευρώ που προορίζονταν για την Ουγγαρία.
Ορισμένες κυβερνήσεις τάσσονται πλέον υπέρ της διεύρυνσης αυτής της «αιρεσιμότητας», ώστε οι χώρες να κινδυνεύουν να χάσουν χρηματοδοτήσεις αν μπλοκάρουν συστηματικά κρίσιμες αποφάσεις. Άλλες όμως (ιδίως μικρότερα ή περισσότερο προσανατολισμένα στην κυριαρχία κράτη) προειδοποιούν ότι η κατάργηση ή παράκαμψη του βέτο θα μπορούσε να αποδυναμώσει τον εθνικό έλεγχο, με αποτέλεσμα κάθε μεταρρύθμιση να παραμένει πολιτικά αμφισβητούμενη.
Η πιο ρεαλιστική πορεία για το μέλλον
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η ΕΕ χρειάζεται να μεταρρυθμίσει το δικαίωμα βέτο. Από αυτό θα κριθούν η αξιοπιστία, η ανθεκτικότητα και ο ρόλος της Ένωσης σε ένα ολοένα πιο περίπλοκο γεωπολιτικό περιβάλλον.
Σύμφωνα με τη Nguyen, οι σημερινές διεθνείς εντάσεις απαιτούν από την Ευρώπη να ενισχύσει την ενότητά της. Παρά την ανάγκη για κοινή στάση, ιδίως σε ζητήματα εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας, «αυτό που έχουμε δει είναι μια πολύ καθαρή γραμμή διαχωρισμού ανάμεσα στην Ουγγαρία και το υπόλοιπο της Ευρωπαϊκής Ένωσης», υποστήριξε.
Η «παγίδα του βέτο» ενδέχεται να συνεχίσει να ταλαιπωρεί την Ευρώπη για αρκετό ακόμη καιρό.
«Το μεγάλο πρόβλημα που αντιμετωπίζει η ΕΕ με την ομοφωνία είναι ότι μπορείς να απαλλαγείς από την ομοφωνία μόνο με ομοφωνία. Όλοι πρέπει να συμφωνήσουν για να την καταργήσουν», σημείωσε η Nguyen.
Τα περισσότερα κράτη μέλη φαίνεται να είναι διατεθειμένα να καταλήξουν σε συμφωνία και να παραιτηθούν από αυτό το δικαίωμα. Ωστόσο, το πρόσφατο βέτο της Πολωνίας, στις 12 Μαρτίου, σε δάνειο της ΕΕ ύψους 44 δισ. ευρώ για τον εκσυγχρονισμό της άμυνας αποδεικνύει ότι οι διαφωνίες και η προσήλωση στην προστασία της εθνικής κυριαρχίας παραμένουν ισχυρές.
Μια καλύτερη ισορροπία ανάμεσα στις εθνικές ανησυχίες και τις κοινές ευρωπαϊκές προτεραιότητες ίσως αποτελεί μια βραχυπρόθεσμη απάντηση. Τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να επιδεικνύουν κοινή λογική όταν κάνουν χρήση της ομοφωνίας και να την επιστρατεύουν μόνο όταν είναι απολύτως αναγκαία για την προστασία θεμελιωδών εθνικών συμφερόντων.
«Το ζητούμενο είναι τα κράτη μέλη να πουν ότι δείχνουν μεγάλη αυτοσυγκράτηση ως προς το δικαίωμα βέτο, ότι δεν το χρησιμοποιούν στρατηγικά. Ότι το επιστρατεύουν μόνο στον απολύτως αναγκαίο βαθμό, για την προστασία συμφερόντων που θίγονται άμεσα», δήλωσε ο Müller στο Euronews.